成品油税费改革的成功幻觉

[22]在十七条协议签订前夕，美国中情局还试图策动一系列行动计划，促使十四世达赖外逃。

在《邮政法》之后，1994年《监狱法》第47条规定了监狱对罪犯通信的检查，从表面上看，这亦不符合《宪法》第40条的要求。(45)  参见前注 (3)，康德拉·黑塞书，第 49 页。

这种严格的宪法限制自然提升了对通信权的保护程度，但也相应增加了有关立法与宪法发生表面不一致的风险。合宪性解释的要义在于，当法律存在违宪疑虑而又有复数解释的可能，其中一种解释会导致法律违宪，但另一种解释能促成法律合宪，此时解释者就应当以宪法为判准选择符合宪法的解释，因此它又被称作符合宪法的法律解释(verfassungskonforme Auslegung)。按照该法第180条的规定，国务院证券监督管理机构有权查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料。(26)  秦前红:《监察法学的研究方法刍议》，载《河北法学》2019 年第 4 期，第 19 页。《地方组织法》此时已呈现出与宪法的某种不合。

当然，合法宪法解释并不是能化解所有违宪疑虑的万金油，本文试图通过这些实例，一并论证合法宪法解释在适用上的条件和界限，并对合法宪法解释与通过立法发展宪法的论点进行必要的对比。可以看出，这个条文有两处义务的表述，但其含义并不相同：第1款上的义务指的是法律义务，而第3款上的义务指的是不计报酬的意思。后者则指向职权来源于特定法律、法规的专门授权，职权实现的立法逻辑除了依据宪法、组织法和专门的法律法规以外，往往还需特定的立法进行配套规定。

从《行政处罚法》第24条的表述来看，虽依据该条规定可将行政处罚权授予给镇街，但是否意味着镇街可直接根据本规定行使行政处罚权呢？答案显然是否定的。如果实践中发生了行政处罚权普遍被赋予了镇街的情形，实际上意味着第23条内容的落空，这无疑违背了立法者确立行政处罚管辖制度的初衷。在此之后，不少地方乡镇人民政府出现了只有党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室和财税办公室四个内部机构的设置。依据新中国成立以来确立的行政管理体制，县（市、区）人民政府职能部门是执法活动的主要承担者，在多年行使执法权的过程中，不仅汇集了一批熟知相关法律法规和国家其他规章制度的人才，而且也形成成熟的执法技术手段。

市场监管、生态与自然资源保护、道路交通等管理法的规定亦大体如此。对此，笔者认为，要确保县、乡（包括镇街）两级的公务人员整体规模不会因执法权下移而发生显著增长，至少要在两方面下功夫。

承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。其次，规范县（市、区）人民政府职能部门监督考核职责，以防乱作为。对于现有规定，笔者不做评价。二是镇街如何接得起全面下移的行政执法权。

[15]由此，在县级职能部门与镇街之间形成了缺乏明确联结点的模糊关系，这种模糊关系在制度上体现为镇街对县级职能部门相应行为的配合、支持、协助，以及县级职能部门对镇街管理行为的某些业务指导，在实践上形成了看得见的管不着，管得着的看不见的尴尬局面。另一方面建立县（市、区）与镇街公务员的交流机制。实际上，《行政处罚法》作为规范行政处罚行为的基本法，其主要目的和基本功能在于通过设定权规范以遏制行政处罚的泛滥，通过程序规范以纠正行政处罚实施的恣意。一方面是根源于行政执法权下移与行政处罚权之间的亲缘关系。

在我国行政组织体系中，无论是乡镇人民政府还是街道办事处，均是以基层组织的样貌呈现在我们面前的。二是有的管理领域的单行法，虽然提及了乡镇人民政府、街道办事处，但其职责或者身份只是配合性的，即镇街并未分享行政管理的实质性权力。

[4] 然而，《行政处罚法》第24条的规定真的可以作为行政处罚权全面下移的直接或主要依据吗？也就是说，通过《行政处罚法》第24条以及将来《行政许可法》《行政强制法》修订增设相关条文，能为整个行政执法权的全面下移提供妥切的规范基础吗？如果不能，那么在行政执法权已全面下移的情况下，其合法性的解决之道在哪里呢？笔者试图对此作出自己的解答。[25]具体而言，就是要科学确定哪些事项为属地管理事项，由镇街承担。

因为《地方组织法》只有一个条款明确街道办事处的法律地位，即作为市辖区和不设区的市的派出机关（当下许多县也设了街道办事处），至于其具体职能、权限则未提及。未规定乡镇人民政府、街道办事处的执法职权有两种表现形式。很显然，《地方组织法》第61条中是没有此类明示规定的。三是重新厘清县级人民政府职能部门与镇街的关系，即行政执法权下移后，作为原行政执法主体的县级人民政府职能部门与镇街的关系转变为业务指导与监督关系。实际上，以修法的形式来肯定和强化街道办事处在基层治理的作用和地位，已逐渐获得认同。三、行政执法权全面下移的法律意涵 接下来我们需要追问的是，行政执法权全面下移的法律依据应当是什么呢？或者说，行政执法权全面下移需要什么样的法律依据呢？对此，笔者认为需要回到行政执法权全面下移的法律意涵这个原初问题，即通过行政执法权全面下移之法律意涵的揭示，以期为法律依据的确定提供指引。

我们在思考这一问题时，应当以可获得性为原则，不进行大规模的制度重构。一是确认镇街行政执法主体身份。

四、行政执法权全面下移的组织法变革 结合行政执法权全面下移的合法性质疑，在行政组织法框架之下，我们讨论问题的思路是：现有组织法规范体系并不能为行政执法权全面下移提供有效的支持，因而需要组织法作出适度变革。从释义学的角度而言，规范性授权规则要有这样的功能至少具备以下特征：一是在属性上，其授权是直接而非间接的。

关键词:  行政执法权全面下移。[7]杨登峰：《行政改革实践授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期。

不同的执法权下移不是要形成与上级部门一一对应的执法机构，对于功能接近或者性质相同的执法权要尽可能统合，以综合执法的组织形式行使行政执法权，提高执法效率。针对这两个问题，理论界在《行政处罚法》框架下展开了深入分析。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。正因如此，立法者在进行特别授权时采用了一种极为谨慎立场的，一方面防止行政处罚权下移的过度化和泛化，另一方面极力避免《行政处罚法》的越位。

[13]勿庸讳言，未来较长的时期内，如何进一步优化镇街的机构设置以及有效控制整体编制，将是行政执法权下移过程中应当认真思考的问题。从整体上说，法典式的单行法对镇街的行政执法权有两种不同的态度和处理方式。

应松年教授对该现象直接作出批评，认为并不是所有的镇街均具备相应的执法承接能力，《行政处罚法》第24条仅限定为‘符合条件的乡镇人民政府、街道办事处，太过笼统，难以为地方下放执法权提供明确指引和约束。以上论证表明，无论是从条文属性还是字面含义，抑或条文与前后条文的关系来考察，均无法推断出《行政处罚法》第24条可作为行政处罚权全面下移法律依据的结论。

在行政执法权全面下移已然铺开的情况下，如何通过法律的修改和制度的完善妥切地处理其合法性，并保障镇街能够有效承接起执法权力是理论界和实务界应当共同面对的问题。由此，行政执法权全面下移的法律依据需要重新予以塑造。

根据不同类型、不同规模乡镇工作实际，确定党政机构设置形式和数额，可设若干综合办公室，也可只设若干综合性岗位。在本文中，笔者拟从批判将《行政处罚法》视为行政处罚权全面下移依据的观点入手，以释义学手段阐明《行政处罚法》第24条及整个《行政处罚法》在行政执法权全面下移中的定位，论证其作为行政执法权全面下移规范基础的功能性局限。以上构成了本文的研究旨趣。地方人民政府农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。

机构设置不仅仅体现机构的数量关系，而是反映当镇街的原有职权与新的行政执法权混合之后，内部分工是否协调与科学的问题，当然也直接关涉管理相对人的权益。在每一具体行政领域，其行政处罚权由谁行使，均是依单行管理法来确定的。

以《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136号）为例，该公告明确提出，除了那些因专业性、技术性强，镇街无法承接的事项，或者因工作量小，由区县职能部门承担成本更低的事项，其余事项的执法权均可由镇街实施，执法权内容包括行政处罚、行政检查和行政强制等。但在行政执法权下移的语境下，县级人民政府职能部门的执法权被剥离出来，逐步赋予了镇街。

在全国人大常委会公布的2021年立法计划中，《地方组织法》（修改）已经列入初次审议的法律案之中，[22]这似乎印证了这一思路的可行性。特别是随着《法治政府建设实施规划纲要（2015—2020年）》（中共中央、国务院于2015年12月27日印发）、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（国务院于2015年12月24通过）、《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年1月24日印发）等一系列政策文件的发布，各地为了落实中央政策陆续出台了各种以乡镇人民政府和街道办事处（以下简称：镇街）承接行政执法职能为内容的规定、通知、公告。